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高职院校混合所有制二级学院建设困境与突破

发布日期:2022-09-14    作者:张传勇;卞玉薇     来源: 职业技术教育     点击:


摘 要:混合所有制二级学院具有办学主体多元化、校企共同管理、运行模式市场化的特点,有利于缓解办学资源不足、深化校企合作、提高人才培养质量。当前,高职院校开展混合所有制二级学院探索取得一定进展,形成了“学校+企业”“学校+政府”“学校+行业+企业”三种模式,但仍然存在法律法规不健全、企业积极性不高、校企融合不充分等困境。未来加强高职院校混合所有制二级学院建设的对策有:健全法律法规;加大企业激励力度;建立健全法人治理结构。

关键词:高职院校;混合所有制;二级学院;多元化办学

21世纪是一个充满机遇与挑战的时代,职业教育也正在经历着一场缓慢而深刻的变革。传统的公有制或民营主体的办学模式已无法满足社会对于职业教育发展的要求。建立混合所有制二级学院是职业教育发展的必然之路,也是职业教育实现“做中学”的有效途径。作为一种新兴的办学体制,混合所有制二级学院已在部分院校试点实施,虽然已取得一定成效,但整体而言还处于初级阶段。理清混合所有制二级学院生成的内部逻辑,分析目前影响职业教育混合所有制改革的瓶颈,对于促进混合所有制二级学院的发展具有深远意义。据此,本文将从混合所有制办学的政策依据、办学特点及已有办学的优缺点等方面进行分析,以期能为混合所有制二级学院的长远发展提供借鉴和参考。

一、混合所有制二级学院产生的背景

所有制是一种经济学概念,表示的是人与人之间的经济关系。马克思主义认为所有制是由持有生产资料的主体决定的,而单一的所有制容易给社会资源和社会公平带来负面效应。多元所有制结构产生之后,公众和私人的合作关系普遍存在于市场中。在我国,党的十五大首次提出混合所有制的概念。2013年中共中央印发的《关于全面深化改革若干重大问题》中提到:国有资本、集体资本、非公有制资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于各种资本取长补短、相互促进、共同发展。混合所有制是指不同的产权主体对同一组织进行资本、技术等要素的投入,而混合所有制经济是指在经济社会中,多种类型的主体间共同参与、相互融合、相互渗透而形成的一种新的产权和经济形式。在国际上,混合所有制又被称作PPP项目。在我国,混合所有制最早被用来改革国有企业。

改革开放以来,职业院校发展逐渐受到社会各界的关注,职业院校数量不断增多、办学规模不断扩大。2020年,全国职业院校一共有1.15万所,在校学生有2857万人;高职招生是483万人,占普通本专科的52.9%[4]。职业院校在促进人力资源开发、为经济社会发展提供技术技能人才方面,发挥的作用越来越突出。但在职业教育改革发展的过程中,单一性质的职业院校逐渐不能适应市场经济的快速发展,尤其是在人才培养中如何充分利用和发挥社会优质资源成为改革重点探索的内容,在此背景之下混合所有制逐渐渗入到职业院校改革中。

随着经济结构政策性的调整后,党和政府也开始对单一性质的职业院校开展政策性的指引,从政策层面提出改革职业院校办学模式。2014年,国务院印发的《关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校,允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”“鼓励多元主体组建职业教育集团”。该文件首次提出不同主体联合办学,为实现职业院校混合所有制提供了政策保障。同年,教育部等六部门出台的《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》提出“鼓励企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院”,标志着混合所有制二级学院办学模式被正式提出。随后国务院及各部委又相继印发了多个文件促进职业院校混合所有制办学模式的建立。

目前,职业院校混合所有制主要是由企业、社会资本等参与到公有制院校的办学过程中,以此解决公有制办学中所存在的资金不足、市场化程度低等问题。在混合所有制办学过程中主要有两种方式,即“大混合”和“小混合”。“大混合”学校相当于英国21世纪建立的产业学校,即针对于整个职业院校所开展的混合所有制,由于这其中涉及到产业学校需要具有独立法人地位,学校的体制和属性都会发生根本性变化,因此在实施过程中比较困难,仅在部分民办院校得以实施。正是在混合所有制办学过程中较难实现独立法人地位,众多公有制职业院校开展尝试在学校内部设立混合所有制二级学院,由非公有制资本的企业、个人或社会组织与公办院校共同出资创建学院。在国家政策的引领下,一些省市出台相关政策促进职业院校混合所有制二级学院的发展。

二、混合所有制二级学院的优势

混合所有制二级学院符合职业教育规律和市场规律,能够充分调动企业等社会力量参与职业教育的积极性、主动性,有利于缓解职业教育办学资源不足的问题,有利于深化产教融合、校企合作,对于促进教育体制机制的创新和技术技能人才培养质量的提升具有重要作用。

(一)有利于缓解办学资源不足

与普通本科院校相比,国家对高职院校的资源投入力度仍然相对较小。由于高职院校培养的是技术技能人才,需要建设大量的实训室、实验室、实训基地,需要购买各种各样的仪器设备,同时需要定期根据生产一线技术的更新换代而更新仪器设备,因此需要大量的资源投入。对于公办高职院校而言,其办学经费来源主要是政府财政拨款,远远不能满足办学需求。通过举办混合所有制二级学院,吸纳企业、个人、社会资本参与办学,可以一定程度上缓解高职院校办学经费不足的问题。

(二)有利于深化校企合作

开展校企合作是高职院校类型化和特色化发展的关键,是提高教育教学质量、培养经济社会发展所需要的高素质技术技能人才的重要途径。目前来看,高职院校校企合作存在“一头热、一头冷”“两张皮”的问题,企业利益无法得到保障,参与校企合作积极性不高,即使参与也往往是走走过程,游走在边缘地带,并未深入到人才培养的各个环节。通过举办混合所有制二级学院,理清企业权利和义务,并将其利益与学校诉求融合在一起,寻找共赢点,有效激发企业参与校企合作的动力,通过双方共同参与管理、共同制订人才培养方案、共同开发教材和课程、共同建设基础设施、共享优质人力资源等,切实促进校企合作的进一步深化。

(三)有利于提高人才培养质量

人才培养是高职院校的主要办学功能,但与普通本科院校不同的是,高职院校培养的人才不仅是懂得一定专业知识和理论的人才,更是与生产一线岗位需求相匹配的技术技能型人才。由于高职院校过于关注理论教学,对前沿生产技术掌握不足,对诉求关注度不够,难以有效将企业诉求融入到人才培养中。通过举办混合所有制二级学院,可以及时将生产一线最新技术融入教学,校企共同设计人才培养方案、共同开发教材和课程、共同制定实习实训标准、共同强化教师实践教学能力提升等,使教学内容更加贴近生产实际,使教学方法更加科学先进,使培养的人才更能满足企业生产所需,更能支撑经济社会发展和产业结构转型升级。

三、混合所有制二级学院的特点

混合所有制二级学院一般是在高职院校内部,以企业、社会资本等投资为基础,外部资本与学校共同参与管理的新型职业院校治理模式。虽然混合所有制的办学是社会、企业、行业或个人资本进入高职院校,但在实际操作过程中,主要是企业参与高职院校建设。作为在校企合作基础上的创新与延续,混合所有制二级学院中企业不再是教育教学的旁观者,而是共同参与者,其具有办学主体多元化等特点。

(一)办学主体多元化

混合所有制二级学院,突破了民办职业院校或公办职业院校单一性质办学固定主体,解决了单一办学结构僵化尤其是公办职业院校过于行政化的问题。混合所有制二级学院是多元主体办学,是一种较为开放的系统,由多种资本共同投入办学,如公有资本、私有资本甚至是海外资本,更具兼容性,能够激发非公有资本参与办学的积极性。一般由院校提供场地、师资等,企业提供技术、设备等,既满足了企业对人才培养规格和质量的需求,又满足了学校办学对资金、技术的需求,达到互惠互利、合作双赢的目的。

(二)实行校企共同管理

混合所有制二级学院采用理事会管理模式,通过制定理事会章程,明确理事会构成和理事产生方式,明确理事会成员的权利与义务。学校和企业共同组建理事会,理事会人员配置遵循交叉选派原则,按照企业和学校出资比例分配理事会成员名额和投票权。理事会负责对办学中专业设置、人才培养、产学研互动、办学经费等重大问题进行审议、决策、检查、指导、咨询、监督和协调,实现企业与学校共同管理。通过混编组建的理事会、院领导班子、教学团队,可以充分发挥混合所有制办学的优势,把产教深度融合理念贯穿办学全过程,实现政府、行业、企业与学校的多元共治。混合所有制二级学院实行理事会领导下的院长负责制,将企业考核制度、日常管理制度、人事聘用制度等与事业单位制度有机融合,提升共同管理的成效。

(三)运行模式市场化

混合所有制二级学院不再过度依赖政府,拥有更多的办学自主权,不断向企业和市场靠拢,借鉴和采用市场化运作的运行机制。一方面,构建与企业管理相衔接的人事管理制度,不断强化岗位管理和绩效考核,突破过去注重考查论文、课题、专利技术等惯性,转而更加注重考察教育教学质量、技术研发和转化水平、社会服务能力等;另一方面,根据市场和企业对人才的需求,编制人才培养方案、构建课程体系、优化教学方式、打造师资队伍等。此外,在人才培养过程中,不仅传授知识、训练技能,同时会渗透市场理念和企业文化,使学生的技术技能水平更加符合经济社会发展的需求。

四、混合所有制二级学院的模式

由于不同主体的性质不同,所追求的发展目标和需求不同,在与高职院校合作过程中的着重点也有所不同,因此在实践中形成的模式也不同,主要有以下几种。

(一)“学校+企业”为主的合作模式

“学校+企业”是目前所建立的二级学院中最常见的合作模式,成为了单一性质高职院校创新体制和调整人才培养模式的重要手段。企业和学校通过合同约定双方的责任、产权配置和收益分配等,按照合同有序执行。合作模式主要是“学生+员工”的培养模式。企业派出技术人员与学校教师合作,以实际项目和实训体系为载体,实施分阶段教学模式,促进课堂与工厂有机结合,实现教、学、做的有机统一,学校文化与企业文化有机融合。在此模式下培养的学生,在学习基本知识的基础上,完成基本的道德素养和职业素养的培养。举例来讲,有山东交通学院与山东通达国际船舶管理有限公司共同建造航海混合所有制二级学院。

(二)“学校+政府”为主的合作模式

“学校+政府”也是二级学院建设的途径之一,但由于公有制院校与政府间的合作很容易加重职业院校的行政化程度,因此以这种合作模式所创办的二级学院与其他模式有所不同,目前已有该模式的二级学院更注重于职业培养,培养对象更多来自社会人员,注重为区域经济发展培养符合需求的专业化的技术技能人才。通过学校的培养并完成考核的学员可以获得学校与政府共同颁发的结业证书。举例来讲,如深圳职业技术学院与深圳大鹏新区管委会共同建造社区旅游混合所有制二级学院。

(三)“学校+行业+企业”为主的合作模式

“学校+行业+企业”为主的合作模式是目前混合所有制二级学院中发展较为完善的一种模式,该模式将学校、企业和行业有机结合,将对人才培养的目标转化为地方经济发展的需求,不仅促进企业和学校的发展,而且直接带动当地产业链的发展。该模式实行股权共建制度,学校发挥主导作用,行业引领人才发展方向,企业主体深度参与办学,共同拓展人才服务功能。该模式实行的是理事会领导下的院长负责制,采取的是“校中厂”“厂中校”的教学实践模式。举例来讲,如石家庄职业技术学院、新龙科技集团与河北省信息产业行业协会共同建造软件混合所有制二级学院。

五、混合所有制二级学院的困境

尽管混合所有制二级学院具有诸多优势,在实践探索中取得了一定成效,然而由于法律法规不健全,尤其是对于企业参与混合所有制二级学院建设的激励制度不健全,导致企业积极性不高,校企融合不充分,举办混合所有制二级学院大多数遭遇了瓶颈和困境。

(一)法律法规不健全

混合所有制职业院校作为一种新生事物,尚缺少与其相适应的法规。虽然国家出台了诸多职业教育改革文件,但缺乏涉及混合所有制二级学院的专门文件,相关要求只是在一些宏观性改革文件中粗略提及。针对混合所有制二级学院建设中遇到的一些关键问题,例如产权的界定、不同主体间利益的划分、国有资产的管理、社会资本的进入等缺乏清晰界定,高职院校在开展混合所有制二级学院建设时缺乏具体指导操作的规定,遇到困难无法律法规制度可供遵循。

(二)企业积极性不高

一方面,国家对社会资本在职业教育领域的市场准入、审批管理上设有门槛,客观导致社会资金难以进入职业院校,参与混合的难度很大。另一方面,由于在制度设计和改革举措上缺乏新招、实招,企业法律地位和投资收益难以保障,担心资金投入进去后会石沉大海看不到任何收益。此外,对于企业而言,投资后尽早获得收益,是其基本目标,但人才培养是一个缓慢、长期的过程,企业前期付出的成本很多,但很难在短期内看到收益。上述诸多原因,最终导致企业参与混合所有制办学积极性不高或很难在参与混合所有制办学中保持持久动力。

(三)校企融合不充分

企业参与混合所有制二级学院的目的主要有:为了企业发展培养人才;响应政府的号召,享受政府的优惠政策;宣传企业,营造良好的企业形象。学校举办混合所有制二级学院的目的主要是获得充足的资源提升技术技能人才培养质量。由于企业和学校的目的不同,出发点不同,以及利益的共同点较少,再加上企业观念和学校办学理念存在较大差异,在缺乏外部有效激励的大背景下,学校和企业的融合也是形式上的融合,本质上又变回学校单一主导的办学模式。

六、混合所有制二级学院的建设对策

在推进职业教育高质量发展的大背景下,在全面推进高职院校体制机制改革的大背景下,推进混合所有制二级学院建设是必然趋势和有益探索。但是混合所有制二级学院建设面临诸多困境是不争的事实,针对这些问题和困境,本文认为,可以从以下三个方面推进混合所有制二级学院建设。

(一)健全法律法规

国家层面要出台专门的职业院校开展股份制混合所有制办学实施方案,针对学校层面存在的项目建设用地、办学自主权保障、内部治理结构、办学收益分配、干部人事管理等一系列问题,以及企业层面存在的以资金、土地、设施、装备、人才、知识、技术、管理等有形资产和无形资产参与混合所有制二级学院的收益给予明确的政策和制度层面的支持与保障。此外,对于办学权益保障、产权变革路径、治理模式构建、收益分配办法、人事管理制度等,作出可操作的规定,使学校和企业等主体大胆放心地参与混合所有制二级学院建设。

(二)加大企业激励力度

在财政方面,可允许企业按股权比例享受公办院校生均拨款政策。在融资方面,可支持金融机构在依法合规、风险可控前提下,为企业提供多样化的金融产品和融资服务。在税收方面,要切实落实社会力量举办教育的现行优惠政策,明确参与混合所有制办学的企业可享受税收优惠政策。在土地方面,允许其享受公办院校的用地政策,可按照公益事业用地有关规定以划拨等方式供应土地。在项目方面,可对参与混合所有制办学的企业在各类项目申报、平台建设等给与倾斜。

(三)建立健全法人治理结构

建立健全法人治理结构是混合所有制二级学院健康发展的前提和保障。一是要制定和完善各类运行规则,包括多元股权制度、章程、董事会议事规则、党总支议事规则、监事会议事规则、院务会议事规则、教职工代表大会制度、内部质量保证体系等。二是优化治理结构,对办学机构赋予充分的办学自主权,建立健全理(董)事会决策、行政负责人组织执行、监事会监督、专家治学的管理运行机制,成立党总支,组建董事会和监事会,组建行政领导班子,完善内设机构。三是建立健全激励机制,建立市场化薪酬分配机制,自主确定薪酬发放管理办法,优化薪酬结构,充分调动教职工和管理队伍积极性。


来源:《教育与职业》2022年第17期

*引用格式:张传勇,卞玉薇.高职院校混合所有制二级学院建设困境与突破[J].职业技术教育,2022,43(17):12-16.


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