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英国现代学徒制建构的关键:企业的有效参与

发布日期:2022-11-26    作者:韩小燕     来源: 教育理论与实践     点击:


摘 要:英国政府在一系列法律和制度中,确保了企业开展现代学徒制时的“驾驶员”身份,要求企业充分发挥主导作用以及政府始终将企业视为最重要的资金支持对象的做法,使得雇主获得了制定学徒制资格、主导学徒制测试、主导学徒制项目、“购买”学徒制决定权和主导学徒资格标准等主导英国现代学徒制的权力。但企业主导英国现代学徒制也存在着完全由雇主主导的市场机制窄化了英国现代学徒制的覆盖面、资金控制和经费分配难以调动企业参加学徒制的积极性、多重障碍导致中小企业难以有效参加现代学徒制、企业参与现代学徒制培训的积极性横向相比仍有待提高等不足。企业主导现代学徒制的作用将更加凸显、日益重视现代学徒制培训质量、招生对象将逐渐面向全体社会公众和系统建构中小企业参加的政策制度等将是企业主导的英国现代学徒制未来的发展态势。

关键词:英国;现代学徒制;企业主导;雇主主导;现代学徒制;中小企业

现代学徒制建构实施中,政府与社会引导各参与主体形成行动共识、分担费用和促进共赢,以加快社会经济的发展,然而当现代学徒制不能满足企业的实际需求时,其必然失去了企业这一最为核心和关键的参与要素。研究分析英国的现代学徒制,虽然有很多有利因素,但企业的有效参与无疑是最为重要的因素之一。

一、英国现代学徒制企业主导的重要表征

英国一直试图由“政府通过法律法规、政策文件和国家资格框架,从宏观层面上规范学徒制的体系和标准”,但这既与“完全市场化”的英国社会不干预传统学徒制的认知相背离,也没有认识到雇主才是现代学徒制中的主要潜在受益者,培养出来的人才只有“有助于青年人获得从学习过渡到工作所需的知识和技能”,才能为企业所用,导致一直未能明确雇主在现代学徒制中的地位和权责,使得雇主参与现代学徒制的积极性并不高。而2012年的《理查德学徒制报告》,开启了企业主导的英国现代学徒制。

(一)雇主制定学徒制资格

将设计学徒制资格的权力交给雇主,很好地解决了学徒制框架无法满足雇主需要的痼疾。但交给雇主也并非简单地由雇主完全取代原来的学徒制资格制定者。第一,不能只满足那些直接参与了学徒制资格制定的雇主的要求,还要广泛征求并获得绝大多数雇主的认同,特别是要适应中小企业的需要。第二,雇主必须准确描述特定岗位必备的全部能力,使各方看后只具有解释上的唯一性,以便学徒在学习过程中能有的放矢地去尽快获得应有的理论知识和实践技能。第三,不同级别的学徒培训除了足够的培训内容外,还要在最低培训时间内,对在企业进行实践的时间做出规定并确实得到保证。第四,提供专业注册制度要求的理论知识和实践技能,以帮助学徒能够顺利进行专业注册。第五,明确每个不同级别的学徒应有的英语和数学水平。

总之,雇主不仅已完全拥有了制定学徒制资格标准和培训内容的权力,成为了所有学徒制影响要素中最重要的倡导者和主导者,而且由其具体主导学徒制以何为起点、中间如何培训、结束时必须达到的最低标准。

(二)雇主主导学徒制测试

由雇主通过测试来决定学徒是否已完全具备了该行业必须的知识和技能,并确实已经转化成了应有的就业能力。因此,测试要满足以下要求:第一,独立测试。雇主要聘请独立于各方的测试员对学徒进行测试,以有效检测学徒的真正学习效果。第二,理实融通。学徒制资格标准不仅要求学徒理论上弄懂,而且要求学徒升华为实践操作,将二者融为一体地进行测试,以反映学徒学习能力的迁移性和持续性。第三,终点考核。不仅要求学徒在临近出师前至少要完成2/3的测试,而且要以综合方式概要性地对学徒经过训练后应具备的工作岗位要求的概念、理论、技能等能够有效识别和使用的能力做出判断。第四,评定等级。凡获得测试资格的学徒,即相当于通过了学徒考试,进一步测试后,则可以获得“良好”和“优秀”等级。

(三)雇主主导“开拓者”项目

考虑到雇主最了解每个岗位应具备什么样的技术技能,以及通过什么样的学徒培训项目学徒才能获得相应的技术技能,政府推出了由雇主主导的“开拓者项目”,授权雇主为每个项目制定学徒制标准和科学的学徒能力测试方案。首先,开展流程。第一,确定什么行业需要开拓者项目学徒制;第二,如果需要时,则向教育部提出开拓者项目学徒制申请;第三,得到教育部批准后,由雇主团队开始制定开拓者项目学徒制标准,并向教育部提出批准申请;第四,得到教育部批准后,由雇主团队开始制定开拓者项目学徒制标准评估计划,并向教育部提出批准申请;第五,政府批准开拓者项目学徒制标准拨款计划;第六,开始执行开拓者项目学徒制标准。

其次,团队条件。第一,团队不能少于10个成员且具有参与开展开拓者项目学徒制的情结;第二,团队成员中既要有行业龙头企业,也要吸纳中小企业积极参加;第三,选举团队负责人;第四,邀请相关行业和专业团体以及培训机构参与团队工作;第五,团队要与其他团队交流合作;第六,团队成员要示范性地实施开拓者项目学徒制标准。

最后,制定流程。第一,工作部署阶段。团队在政府提供的申请模板上阐述开展开拓者项目学徒制的理由。第二,标准起草阶段。得到政府批准后,团队即按照规定格式,开始制定开拓者项目学徒制标准。第三,征求意见阶段。制定开拓者项目学徒制标准后,要广泛征求并吸收合理性建议,进一步完善开拓者项目学徒制标准。第四,接受批准阶段。政府收到团队提交的开拓者项目学徒制标准后,会组建评估小组进行评价并做出是否提交技能大臣批准的结论。

(四)雇主具有“购买”权力

英国政府赋予了雇主“购买”学徒制培养的权力。即雇主不仅决定自己投入学徒制的资金、设施和人力,而且主导学徒和政府投入到该企业的学徒制资金,自主选择他们认为的学徒制项目。由此吸引更多企业和学徒加入了学徒制培养队伍,也提高了培养质量。

(五)雇主主导学徒资格标准

雇主在主导学徒制标准制定的同时,也主导着学徒制资格认证体系。英国16岁及以上学徒均与英国国家职业资格制度挂钩。以中级学徒制为例。其对应国家职业资格NVQ2级、资格证书为A-C级的普通中等教育证书和关键技能二级证书及生活技能证书,能力要求是储备了良好的专业知识,并能准确理解这些知识。不仅要求学徒知道什么,更重要的是要求学徒必须会做什么。对学徒的考试也是在企业工作场所中,对其工作能力、工作技能、工作熟练度和制定作业等进行测试,以实现职业标准、培训标准与岗位标准的有效结合。测试合格后,才能由雇主组成的颁证考评中心颁发相应等级的国家职业资格证书。

二、英国现代学徒制企业主导的政府保障

(一)法律确保了企业的“驾驶员”身份

2009年颁布的《学徒制、技能、儿童和学习法案》从法律上确立了雇主主导的现代学徒制模式。第一,充分尊重雇主的学徒制标准制定权。规定技能基金行政长官制定学徒制标准时,必须充分征询和重视雇主对学徒制标准的看法,并据此起草学徒制标准草案。第二,体现学徒制书面协议的法律效力。要求雇主与学徒之间必须签订法律意义上的学徒制书面协议,以确保学徒出师后雇主应有的优先选用权和留用权。第三,不仅提出将采取措施激励雇主参与学徒制项目,而且承诺将不断扩大雇主主导学徒制项目的权力。2013年《英格兰学徒制的未来:执行计划》再次将雇主明确为学徒培训的主导力量,并“由雇主领导的评估团队对学徒进行严格的考核与评价”。随后的一系列法律始终贯穿着“让雇主处于‘驾驶席’,领导技术教育的改革”这一中心思想。

(二)制度确保了企业的学徒培训主导作用

尽管英国很早就建构了四个层次的现代学徒制治理体系,但在这一治理体系中并没有明确企业在学徒培训中的主导作用。2017年,《学徒制学院战略指南》和《学徒制问责制声明》才要求企业在学徒培训中发挥主导作用。这两项制度不仅将学徒制学院界定为是雇主参与学徒项目制的重要组织,而且授权雇主负责开发、制定、实施学徒制标准并对实施计划进行评估,以及向政府提出学徒资金分配的建议,从而保障了企业在学徒制学院中具有的绝对发言权和领导权。

(三)企业是政府最重要的资金支持对象

第一,资金支持。一是全部承担。即政府全部承担50人以下的小型企业参与学徒培训且在规定档次内的经费,以及由政府承担培训18岁以下学徒时企业产生的全部培训经费。二是学徒补助。即政府为企业培训16-18岁的年轻学徒,以及为组织19-24岁学徒参加地方政府支持的特殊项目的企业给予每人每年1000英镑的额外补助。三是配套补贴。即达到纳税标准的企业,政府在其每月将学徒税款打入纳税账户后即予以10%的税金配套,而对尚未达到纳税标准的企业,则由政府与企业各承担学徒培训成本的90%和10%。四是分担经费。五是项目资助。政府承诺对企业开展的学徒制项目产生的费用最高以不超过2倍的标准予以补贴。

第二,财税调节。一是征收学徒税。2015年12月《英国学徒制:2020年发展愿景》提出:征收学徒税的目的就是为了将雇主置于学徒培训的核心地位。一方面,规定凡工资单总额超过300万英镑的企业或公共部门都要缴纳工资单总额0.5%的学徒税;另一方面,政府每年为这些缴税企业或公共部门提供1.5万英镑的学徒税补贴,以及根据学徒培训的不同类型为雇主提供缴纳税金10%的补贴。二是取消雇主为25岁以下的学徒缴纳国民保险税,以减轻雇主开展学徒制的经济负担。

三、英国现代学徒制企业主导存在的不足

(一)完全由雇主主导的市场机制窄化了英国现代学徒制的覆盖面

现行制度规定,所有学徒制项目开展的流程是:组成雇主小组→制定学徒制标准和考核方案→主管部门审批→开始实施。其目的是将雇主置于“驾驶座”的位置上,鼓励更多雇主积极参与学徒制标准的制定和项目的开展。但单一的市场机制也意味着,雇主既可以参与学徒制标准的制定和学徒制项目的开展,也可以不参与其中。这必然使培养数量多、持续时间长的学徒制项目颇具吸引力,却很少有雇主团体涉足于那些比较边缘的职业或工作岗位的学徒制标准和考核方案的制定和项目开展。

(二)资金控制和经费分配难以调动企业参加学徒制的积极性

第一,雇主缺乏资金直接控制权。雇主认为政府应将学徒制经费直接拨给自己,而不是将学徒制经费首先拨给培训机构,待雇主与培训机构签订协议后,再由培训机构将企业应该得到的学徒制经费分给自己。第二,经费分配考虑雇主不够。雇主认为政府对自己的学徒制需求既考虑不足,也存在着对自己与培训机构之间的分配不均,使自己失去了将更多资金投入到员工技能培训方面的能力。

(三)多重障碍导致中小企业难以有效参加现代学徒制

2016年英国小企业联合会调查发现,大约只有24%的小企业参与了现代学徒制。到2019年,这一比例竟然下降到了21%。而2018年英国中小微企业占总企业数的99%,其中96%的企业属于“微型企业”,但参与现代学徒制的中小微企业不仅不到1/3,且明显呈下降趋势。究其原因:第一,大部分中小企业雇主对政策了解不够。而雇主之所以对学徒制兴致不高,政府宣传不到位是一个很重要的原因,自然难以内生参与现代学徒制的动力。第二,非学徒制纳税企业承担10%的培训费的学徒税规定,使得27%的中小企业认为学徒税改革给他们参与现代学徒制带来了负面影响。第三,中小企业本身无力招收学徒,只有与其他机构合作,才能参与到现代学徒制中。如果这些问题得不到有效解决,则势必影响现代学徒制规模的扩大。

(四)企业参与现代学徒制培训的积极性横向相比仍有待提高

英国企业参与现代学徒制的积极性虽然从纵向上来看已大为提高,但如果与其他发达国家进行横向比较,就可以看出,英国每1000名员工中学徒的人数仅为11人,而澳大利亚、德国和瑞士分别为39人、40人和43人;并且30%的澳大利亚企业参与了学徒培训,25%的奥地利企业参与了学徒培训,24%的德国企业参与了学徒培训,而英国只有15%的企业参与了学徒培训。可见,英国企业参与现代学徒制的积极性确实有待提高。

四、企业主导的英国现代学徒制发展态势

(一)企业主导现代学徒制的作用更加凸显

英国学徒制,特别是立法保障学徒制开展已达500年,虽然学徒制从20世纪60年代至2012年已经经历了三个发展阶段,并且已进入第四个发展阶段,即2013年确立的企业主导模式,但从前三个发展阶段中也能窥见企业主导现代学徒制开展的必然性。

具体而言,第一阶段为政府初步干预时期(20世纪六七十年代)。这一时期虽称为“政府干预”,但学徒制仍未从企业培训中脱离出来,政府只是在干预产业培训的同时顺便关注一下学徒制。因此,学徒制开展时依旧延续了由行业协会负责的传统模式。由于行业协会成员由雇主组成,他们代表雇主利益参与了学徒制建设,导致雇主在现代学徒制的开展中并非没有话语权和影响力。第二阶段为自由放任时期(20世纪八九十年代)。自由主义思想在英国影响久远,英国人崇尚所谓“完全市场化”的不干预习俗。具体到现代学徒制开展上,其实质就是交由市场主导,而企业作为学徒的使用者,自然不可能不发挥自己对现代学徒制开展的作用。第三阶段为政府主导时期(20世纪90年代-2012年)。这一时期虽称为“政府主导”,政府对现代学徒制的开展也确实发挥了很大作用,但其作用更多地发挥于制定学徒制框架、出台学徒制法律和提供学徒制开展经费,执行权、评审权仍掌握在行业协会和雇主手中,绝非是政府独揽所有权力,而企业只是被动参加。第四阶段为企业主导时期(2013年以来)。这一时期虽然称为“企业主导”,但也并非企业主导英国现代学徒制开展的所有事项,而是政府只出台学徒制法律和提供学徒制开展经费,放弃了学徒制框架,将学徒制标准的制定权、执行权和评价权等都交由雇主负责。这符合政府营造环境、市场自由实施的管理法则,所以,未来企业在英国现代学徒制开展中的作用势必越来越大。

(二)日益重视现代学徒制培训质量

为大批失业青年提供广阔的学习机会和有效就业机会,是当初开展现代学徒制的目的,这使得将追求数量和规模当成了现代学徒制工作的重中之重。特别是按照现代学徒制参与人数拨付经费的做法,更是“诱使”一些企业开始不负责地压缩培训时长和删减培训内容,导致很多学徒不被劳动力市场所接受。这时各方均认为不应再走数量型扩张之路,而必须将质量作为现代学徒制的重要目标来抓。因此,高质量开始被确认为学徒制系统长期成功运转的根本所在,不仅要严格现代学徒制培训标准,全面加强对现代学徒制培训质量的考核,而且将对现代学徒制培训质量进行立法管理。所以,英国现代学徒制势必更加重视对学徒培训质量的提升,以不断增强现代学徒制的社会影响力和市场认可度。

(三)招生对象将逐渐面向全体社会公众

终身学习理念的践行使得英国现代学徒制的培养对象,已不再仅限于1994年时的16-17岁的中学毕业生,1995年时已将现代学徒制的培养对象年龄放宽到18-19岁,以及2004年时取消了25岁以上的最高年龄限制,这就使现代学徒制培养对象扩大到全体社会公众,而非仅为了面向青年未来就业,以提高其技能水平为目标的初始职业教育,成为了面向业已就业的成人,以更新从业者技能为目标的继续职业教育。

(四)系统建构中小企业参加的政策制度

据调查,有意愿参与学徒制的中小企业高达68%。这就要求各方要为中小企业有效参加现代学徒制营造有利环境和提供必要支持。第一,强化宣传,提供支持。英国小企业联合会要面向中小企业大力宣传参加现代学徒制对企业的有利性,并为其提供开展现代学徒制项目服务咨询,为其介绍伙伴共同招收、培训、考核现代学徒制学徒等,引导中小企业参与到现代学徒制中。第二,制定标准,供应选择。学徒制主管部门要针对中小企业只能培训低级学徒(一般是2-3级)的现状,为中小企业提供足够多的学徒制标准供其选择,以利于他们能够参加该层次的学徒制项目。第三,经费保障,刺激招徒。政府将采取多种激励措施,特别是提供经费保障,取消雇主联合承担学徒制培训费用10%的规定,使其尽量多地招募16-18岁年轻学徒,引导中小企业投身于学徒制项目中。

总之,英国现代学徒制经过政府初步干预、放任市场自由、政府全面主导等三个阶段的探索,到2013年确立了政府发挥宏观“指挥棒”作用、企业发挥“驾驶员”作用的企业主导的英国现代学徒制模式。这一世界现代学徒制改革的成功典范,为英国培养了一大批来之能用、用之胜任的高质量的技能型人才,有效助推了英国经济社会的发展。


来源:《教育理论与实践》2022年第21期

*引用格式:韩小燕.英国现代学徒制建构的关键:企业的有效参与[J].教育理论与实践,2022,42(21):23-27.



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