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高等职业教育财政投入不充分不均衡问题探析

发布日期:2022-11-30    作者:古翠凤,刘学祝     来源: 职业技术教育     点击:


摘 要:在国家政策的助推作用下,高等职业教育财政改革总体上取得了一定成效,为进一步促进高等职业 教育发展奠定了经济基础,但高职教育经费投入不充分不均衡问题依然严峻。以《2011-2019年国家教育经费 统计年鉴》中相关数据为分析依据,对近年来高等职业教育经费投入的现状进行探析,高等职业教育经费投入 不充分主要表现在:经费投入总量不足,经费投入与教育规模不成正比,财政支持机制不健全;高等职业教育 经费投入不均衡主要表现在:生均经费支出的省区差异显著,高职生均拨款水平落实力度差异导致生均拨款失 衡,财政转移支付制度缺乏有效性。为此,需要提高高等职业教育经费的比重;提升高等职业教育经费自主筹 资能力;健全高等职业教育财政支持机制;强化统筹力度完善高职生均经费投入机制;落实高职生均拨款制度 并进一步完善生均绩效评价机制;完善高等职业教育财政转移支付制度。 

关键词:高等职业教育;财政投入;充分性;均衡性

2010年7月中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确规定:“要优化财政支出结构,增加国家财政性教育经费支出在GDP中的比重,并逐步完善教育经费支出精细化预算管理体系”。2014年10月财政部、教育部联合印发的《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》指出“要加强专项督导,落实高职生均拨款制度,提高生均拨款水平”,促进了高职教育财政投入改革的进一步深入。2018年8月国务院办公厅印发的《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》指出“要调整教育经费投入,优化其结构,重点解决教育的发展失衡问题”,教育发展失衡问题已引起社会的高度关注。2019年2月国务院出台的《国家职业教育改革实施方案》指出,“督促地方政府按规定制定实施职业院校生均经费标准或公用经费标准,对高等职业教育生均财政拨款水平达到12000元的地区,逐渐提高拨款水平”。2020年9月教育部等九部门联合印发的《职业教育提质培优行动计划(2020-2023年)》提出“完善职业教育财政支持机制,新增的教育经费倾向于职业教育”。10年时间,为引导高职教育财政投入改革,国家连续出台了一系列政策,已取得阶段性效果,但在改革中突显的问题也值得关注。

在经济发展方式变革背景下,高等职业教育的发展将对经济结构转型起到重要作用,探究高等职业教育财政投入符合时代需求。本文选取2010-2018年的高职财政经费投入为数据来源,对高职教育财政经费投入的现状、存在的问题进行分析,并提出可行的优化策略。

一、高等职业教育财政投入的现状

(一)高等职业教育经费投入的构成

如图1所示,在教育经费构成中,2010-2018年间国家财政性教育经费和事业收入均处于增长态势,其中增长幅度最大的是国家财政性教育经费,从2010年的491.63亿元增至2018年的1409.94亿元,增长了近3倍,这与国家加大对高等职业教育的支持力度密切相关;事业收入整体上处于小幅增长,说明高等职业教育学杂费并没有随着国家教育经费投入的增加而减少,学费收入仍然是维持高等职业教育正常运行必不可少的部分。民办学校中举办者投入、社会捐赠和其他教育经费投入均处于偏低水平,其中民办学校中举办者投入量参差不齐,每年的波动性较大,在2016年投入量提升幅度较大,社会捐赠投入不确定性最大,每年的投入量最少且不稳定,其他教育经费投入则略高于两者,维持在同一水平高度,无明显增加。综上,2010-2018年,国家财政性教育经费和事业收入占教育经费总投入的92%以上,是支撑我国高职教育发展的主力,社会力量对高职教育的支持仍然偏弱。

(二)高等职业教育经费投入在教育体系中的占比

1.高等职业教育经费总投入与普通本科教育经费总投入的对比

从图2可知,2010-2018年,各类教育经费总投入量逐年增加,年均增长率为11.32%,其中高职教育经费投入量总体处于增长态势,从1051.49亿元增至2159.28亿元,年均增长率为9.41%,但是每年的增长差异变化较大;普通本科教育经费年均增长率为10.24%,比高等职业教育高0.38个百分点,但经费投入总量远高于高等职业教育,是高等职业教育经费投入的4倍以上。这说明我国教育资源分配存在不均衡问题,这也是高职教育发展缓慢的部分原因。

2.高等职业教育经费总投入占教育总经费的占比

2020年国家明确提出“新增教育经费趋向于高等职业教育,要有重点的扶持、补齐教育经费投入短板,逐渐加强高职教育经费投入力度”,但从教育总经费来看,高职教育经费在教育总经费中的占比变化不大。从图3可知,高职教育经费占教育总经费的变化趋势趋于平缓,一直处于4%~6%的范围之内,而且呈现小幅度下降趋势,2014年下降到最低值,仅占4.63%,说明高职教育经费投入总额依旧不高;普通本科教育经费则在20%上下浮动,职业教育总经费在10%~12%之间波动,约占普通本科教育经费的一半,职业教育经费在教育总经费中的比例是处于失衡状态。从高职教育的发展角度来看,国家出台政策推动高等职业教育的发展,但对各级各类教育资源的配置还没做到统筹协调、均衡配置,对职业教育财政政策支持力度仍不够。

(三)高等职业教育生均经费支出省区差异

生均经费用于表示每个在校生平均获得的教育经费,包括生均教育经费和生均公用经费。在我国高职生均经费投入的数量与国家政策倾向扶持地区和区域经济综合发展水平密切相关,总体上是东部地区最优,其次是西部和南部地区,中部相对于许多西部地区较低,是我国高等职业教育的“塌陷”区域。如表1所示,根据我国地理位置划分,将31个省区市(不包括港澳台地区)分为东、中、西部地区,可明显看出东部经济发达地区的生均教育经费明显高于中、西部地区,生均一般公共预算教育经费的支出额则受到多种因素影响,受省份经济发展水平的影响不够明显。由于受到国家政策的影响,一些经济较落后地区,生均教育经费和生均一般公共预算教育经费支出较高,教育经费的支出远远超过了东部和中部省份,如西藏、青海、海南。通过SPSS26.0对2018年高职生均经费进行二次聚类分析,如表2所示,可知我国高职生均经费支出的地域之间、省际之间的差异显著。在第一次聚类分析中,北京生均经费支出高出其他省份较多,被单独列为一类;由于第二类中地区的内部差距较大,于是对第二类进行了第二次聚类分析,将其分为两类,排除受国家政策影响的西藏、青海,第二类主要为东部省份;第三类主要为中部、西部省份。从生均经费的均值来看,第二类和第三类相差4倍多,各地区之间生均经费投入差异较大,随着各省经济发展差异,差距将继续扩大。


二、高等职业教育财政投入不充分不均衡的主要表现

(一)高等职业教育财政投入不充分的表现

1.高等职业教育经费投入总量不足

一是高等职业教育经费投入与普通本科教育相比差距较大。2018年,全国共有高职院校1418所,普通本科院校1245所,全国共有普通本科在校生数量为1697.33万人,高职在校生人数为1133.7万人,高职生数量比上一年增长了2.6%,高等职业教育在我国教育事业发展中占有一席之地。但从教育经费投入来看,与普通本科教育对比,高职教育经费投入总量偏少,以2018年为例,普通本科教育一般预算内经费投入是高职教育的3.8倍,教育经费投入总量是高职教育的4.5倍,高等职业教育办学规模与教育经费投入不成正比。

二是高等职业教育经费占教育总经费比例较低且处于下降趋势。如图3所示,从比值来看,2010年高职教育经费占教育总经费的5.38%,占比为近年来最高,以后年份呈缓慢下降,至2014年降至最低后缓慢上升,但上升幅度始终未恢复到2010年水平,总体呈下降趋势且升降变化不明显,2014年为最低点,仅占教育总经费的4.63%。从教育经费总投入量分析,虽然高职教育经费投入与本科高等教育经费投入趋于同步变化,但高职教育经费总投入量占比不超过6%,投入量仍较低,而本科高等教育经费占教育总经费至少是20%以上。

2.高等职业教育经费投入与教育规模不成正比

据教育部统计,2018年高职院校年招生数为368.83万人,占高等教育的46.63%,在校生人数为1133.7万人,占高等教育的40.05%,发展规模为世界最大。生均教育经费作为经费投入很好的体现,自2014年以来,高职生均教育经费投入连续增长,至2018年高职生均一般公共财政预算经费已达15792.01元,但从在校生数量来看,还需要加大投入。再与本科教育经费对比,本科生均一般公共财政经费投入为20754.46元,相差较多。根据OECD国家教育经费的投入,高职教育的办学成本是普通高等教育的2.64倍,显然我国高等职业教育人均公共财政投入偏低,教育经费投入与办学规模不相协调。

3.高等职业教育财政支持机制不健全

一是企业、行业和社会团体对我国高职教育财政支持力度微弱。高职教育经费收入高达90%以上是依靠学杂费和国家财政性教育经费,而企业、行业和社会团体的资金投入在高等职业教育财政投入中占比极小且具有不稳定性。如图1所示,2010-2018年社会捐赠与民办学校举办者的投资都较低,两者投入均处于大幅波动不确定状态,尤其是在2014年,民办学校举办者的投资最少,仅有88406.4万元,社会捐赠仅有39576.1万元,两者仅占经费投入总额的1%~2%。

二是高等职业教育改革中财权不够明确。有学者通过对中国财政分权对高职教育投入的影响研究发现:中国式财政分权度越高,会降低对高等职业教育的投入比,但财政自由度与政府竞争的交互作用对高等职业教育投入具有积极影响,适当放宽地方政府的财政自由度,让地方政府拥有与之配套的财权与事权,反而对教育发展有利。中央与地方在划分财政事权和支出责任中,财力与支出责任应当匹配[6],否则会导致有责无权与有权无责的不对等。省级政府统筹规划能力不强,地方政府又缺乏执行力,容易造成职责空隙,致使责任主体不明晰,改革落实不到位。

三是高等职业院校自我筹资能力不强。亚洲许多发展中国家和最不发达国家将学费和学生贷款,作为自身筹集资金的方式,同时也用来克服公共财政紧缩。我国也不例外,首先,高职院校财政收入依赖于国家财政性教育经费,公办院校极为明显。其次是学杂费收入,高职院校一般通过取得较高的学杂费来维持学校运行,虽然有部分资金来自企业资助,但自我筹资能力不强,如设立专项基金、招投标、专业项目培训、专利[8]等自我筹资渠道不成熟,缺少多元模式的筹资方式。

(二)高等职业教育财政投入不均衡的表现

1.高等职业教育生均经费支出的省区差异显著

生均教育经费支出可用于衡量教育经费支出的合理性,通过对31个省区市(不包括港澳台地区)的高职生均教育经费和生均一般公共预算教育经费均值和离散系数(离散系数用于观测地区间某项教育经费支出指标的相对差异,取值介于0-1,离散系数越大离散程度越高差异越大)的计算,如图4所示,2010-2018年高等职业教育生均教育经费逐年稳步增加,在2014-2018年增长比较明显,这与国家出台的到2017年生均拨款水平不少于1.2万元相关,也说明国家越来越重视高等职业教育的发展。据统计,2015年高等职业教育生均教育经费首次突破2万元。

从离散系数的走势分析,高职生均教育经费和生均一般公共预算教育经费的走势趋同,但生均一般公共预算教育经费的离散程度相对偏高;生均教育经费离散系数呈现先扩大后缓和再扩大的走势,2012-2014年呈持续上升趋势,到2014年离散系数达0.49的峰值,表明在2010-2014年间各省区市的生均教育经费投入差异持续加大;2014-2016年各省区市之间经费投入差距慢慢得到改善,2017年离散系数突增,到2018年达最高值0.5,这可能是受多种因素的影响,各省区市之间的教育经费投入差异变大;生均一般公共预算教育经费离散系数介于0.53~0.65之间,处于偏高值区,生均一般公共预算教育经费投入与各地方的经济实力相关,由于各地区间经济水平差异较大,因此,离散程度相对较高。

2.高职生均拨款水平落实力度差异导致生均拨款失衡

首先,2014年财政部、教育部联合印发的《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》明确规定高职院校年生均财政拨款的水平标准,到2017年应当不低于1.2万元,但由于每个省份的财政经济实力水平差异显著,在政策实施过程中,有的省份根据自身的财务状况制定了本省的分阶段达标生均拨款标准。如湖南省规定,“为了确保2017年达到12000元,采用阶梯式提高的方式进行,2015年要求达到9600元,2016年要求达到10800元”。在中西部经济发展落后的省份,虽然也提出按照逐年提高的策略落实高职生均拨款制度,但是每年的达标计划未明确指出,政策导向不明确,缺少可依据执行的标准。

其次,地方政府之间协调性不强,省级政府统筹生均拨款力度不足。在“分级管理、政府统筹”的管理方式下,如果权力下放不适当就可能出现地方政府财权和事权过大,这样反而削弱省级政府的统筹力度,不利于生均拨款制度的实行。某些省级政府对地级市政府的高职拨款标准奖补和改革绩效奖补没有明确的量化指标,缺乏可操作性,绩效管理与奖惩机制错位,激励力度不够,有效的运行机制尚未建立,相关的政策措施有待完善。

再次,高职生均拨款绩效评价机制不完善。在高职生均拨款绩效评价机制中,对于不同地区、不同类型的高职院校未建立起差异化评价标准体系,还存在“一刀切”的情况,这对地方经济水平弱的高职院校有失公平。对于师资水平、学生规模、建设成果、培养质量、经费使用效益等方面的绩效评价指标未形成制度化的评价细则,高职生均拨款绩效评价机制未得到应有的基础保障。

3.高等职业教育财政转移支付制度缺乏有效性

财政转移支付制主要是解决中央与地方财政纵向失衡和地区横向失衡的财政手段,以促进地区间各项社会经济事业的协调发展,从而实现教育资源的空间配置均衡。对于中央转移支付的款项,地方政府将不可避免的对政绩有财政偏好,并将更多资金投资于收入好、社会声誉好的学校,这就导致了“穷者愈穷,富者愈富”的马太效应[10]。高职教育财政转移支付仍然存在不规范现象,财政转移支付预算、转移比例不明确,监管体系不健全,无法准确测算地方实际财政收入与财政支出,这也是高等职业教育财政转移支付制度缺乏有效性的重要原因。

三、破解高等职业教育财政投入不充分不均衡的对策

(一)破解高等职业教育财政投入不充分的对策

1.提高高等职业教育经费的比重

杨红荃等人研究了美国、澳大利亚、德国三国的财政拨款方式,表明职业教育总收入约占财政拨款总额的70%,中央政府和各地方政府应共同分担教育成本,对比OECD国家标准,我国各级各类教育之间的经费投入还存在一定差距。提高高职教育经费在教育经费投入中的比例,可以从以下两方面入手:一是新增部分的教育经费倾向于高职教育,重点倾斜于经费使用紧缺但办学水平高的高等职业院校,将经费通过专项路径划拨给高等职业教育,提高高职教育的占比,补齐高职教育经费的短板。以普通本科教育经费投入为参考标准,逐年增加高职教育经费在高等教育经费中的占比,防止两者投入差距扩大。二是提高高职教育经费在财政拨款中的比重,并确定具体的量化比例,省级政府应履行自身的主体职责,与地方政府联合制定相关法律制度保障高职教育经费稳定的投入比重,同时完善教育经费使用的监督制度,提升教育经费的使用率。

2.提升高职院校教育经费自主筹资能力

从高职院校发展的角度出发,单纯依靠国家投入的教育经费支撑运营不是长久之计,为响应“提质扩容”“百万扩招”的政策,高职院校更应提高自主筹资能力,使办学规模与经费投入相协调,以满足自身的发展需要。一方面,除了提高政府对高职教育的经常性支出外,还可以试点高职院校通过重点项目招标的方式,建立起高职院校与市场深度融合机制,获取社会资金支持。另一方面,政府应适当下放高等职业教育自治权,在法律规定范围内允许高职院校财政自治,鼓励高职院校创办各类经济实体和培训、咨询等服务机构,建立自身的筹资渠道。通过培训项目招标、教育投资加强与企业的合作模式,获得企业稳定资金支持;对于慈善事业的捐赠,学校设立慈善事业基金库,用于学生资助。

3.健全高等职业教育财政支持机制

一是与企业、行业等建立公共合同制度,既可以明确企业、行业资助教育的社会责任,又可以获得稳定的财政支持渠道。通过一校多企合作,学校为企业开办员工培训、宣传载体、技术技能咨询等服务,企业为学校提供资金支持,在校企之间建立互利互惠的合作模式,以此提高社会群体的资金投入,参与职教育人。同时建立校企合作税务管理制度,细化校企合作税收减免准则,按照具体预算给予一定比例的奖补,号召企业、行业、民间组织参与高等职业教育投资。

二是组建高职教育治理机构,形成中央领导、省级统筹、专项管理机制。该机构可以协调省级和地市级政府对省属和地市县属的高职高专院校的管理权限和支出责任,明确各级政府的事权,从而明确中央政府、省级政府以及地市级政府主体的法律责任和执行职责,确保高职教育经费投入得以落实。根据高职院校的功能和教育成本,转变财政拨款方式,赋予高职院校一定的财政自由度,调动高职院校积极性。

(二)破解高等职业教育财政投入不均衡的对策

1.强化统筹力度完善高职生均经费投入机制

各省区市高职生均经费存在非均衡化现象,其中重要原因是地方政府对高职教育的财政支持程度不够,高职教育经费大部分来自中央财政拨款,高职财政性教育经费占本省GDP比重极小,地方政府对高职教育经费的贡献待提高。因此,地方政府应增强对高等职业教育投入的意愿,主动分担应分担的高职教育经费,加强对高职院校经费收支的监管,根据学校实际发展需求,投入教育经费。各地方政府应当积极配合教育行政部门,制定科学合理的生均经费投入标准,对于生均经费投入达到最低标准且处于不同层次的学校,给予阶梯式的奖励,建立稳定的高职生均经费投入体系。对于各省区生均经费投入差异化较大,区域生均教育经费投入失衡问题,需要发挥省级政府的统筹功能,统筹各地方政府共同分担教育经费,协调区域间教育资源配置,对中、西部生均教育经费不足的省区,东部及发达省区可通过设立专项经费给予帮扶,逐渐缩小省域间教育经费投入的差距。

2.落实高职生均拨款制度并进一步完善生均绩效评价机制

首先,落实高职生均拨款制度的责任主体,加强执行力度。充分发挥中央政府的公信力,省级政府的统筹力,督促地方政府高效落实高职生均拨款制度,同时让高职院校积极参与到制度实施的过程中,形成中央政府—省级政府—地方政府—高职院校层层相扣的有机循环模式,增强高职生均拨款制度执行。省级政府作为统筹主体,应准确测算地方政府财政实力,制定明确的达标计划和拨款准则,根据当地经济发展水平,分地区要求地方政府在规定年限内达到的高职生均拨款水平,在此基础上分阶段逐年提升,这样既可以降低地方政府财政压力,又能提升地方政府加大财政支持力度的积极性。

其次,实施生均绩效评价与奖惩机制相结合的评价机制。按照各高职院校办学类型、不同专业的办学成本不同、办学层次等编制不同的绩效评价指标与指标权重值,明确产出成果、培养质量、社会服务、经费使用效果等绩效评价细则,完善生均拨款绩效评价体系,使绩效评价更具体、合理。将绩效拨款结果与高等职业教育拨款标准奖补和改革绩效奖补机制挂钩,对于生均拨款达标的地区,用综合奖补的方式给予奖励,对于尚未达标的地区,要加强地方财政支持力度,达到生均拨款水平后,享受同样的奖励机制,实施动态调整的绩效评价机制。

3.优化高等职业教育财政转移支付制度

高职财政转移支付要兼顾财政激励。在2015年国家颁布的《中华人民共和国预算法》中对财政转移支付做出了规定,但刚性的约束力仅起到维持转移支付功能的作用,财政转移支付的长效机制还没完全建立。因此在实施财政转移支付制度时应充分兼顾财政激励,也要考虑到政府之间财政的均等化和公平性,改善政府财政转移支付的利益偏好,避免财政转移支付的“马太效应”出现。

完善和创新财转移政支付预算和监督体系。利用区块链技术的去中心化、防篡改、可追踪等优势,将区块链技术引入财政转移支付系统中,建立起中央—省—市—县“四位一体”的财政转移支付体系,规范和监管财政转移支付资金的流向,提高其公开透明度。通过区块链技术,准确测算地方实际财政收入和支出,明确地方政府的自有财政实力,统筹规划省际之间的财政转移,促进教育资源横向的均衡配置。


来源:《职业技术教育》2022年第27期

*引用格式:古翠凤、刘学祝.高等职业教育财政投入不充分不均衡问题探析[J].职业技术教育,2022(27):23-29.



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